اصلاح عدالت مالیاتی یا فشار تازه بر تولید؟

الهه ابراهیمی روزنامه‌نگار

در هفته‌ای که گذشت رئیس‌جمهوری دستور داد معافیت‌های مالیاتی بنگاه‌های بزرگ و سودآور اقتصادی مورد بازنگری قرار گیرد این در جالی است که حدود ۴۰ درصد از درآمدهای مالیاتی دولت از این محل تامین می شود. این تصمیم در شرایطی اعلام شد که مالیات طی سال‌های اخیر از یک منبع درآمدی مکمل به یکی از ستون‌های اصلی تأمین مالی دولت تبدیل شده است؛ اما همزمان، رشد سنگین اهداف مالیاتی بودجه ۱۴۰۵، آسیب‌دیدگی صنایع بزرگ و نگرانی از انتقال بار مالیاتی به بخش رسمی اقتصاد، این پرسش را جدی‌تر کرده است که افزایش درآمدهای مالیاتی باید از مسیر گسترش پایه‌های مالیاتی و حذف معافیت‌های غیرهدفمند دنبال شود یا از مسیر فشار بیشتر بر بنگاه‌هایی که همین حالا نیز در تور مالیاتی قرار دارند. ماجرای مالیات در اقتصاد ایران دیگر صرفاً بحثی درباره میزان پرداخت مالیات از سوی اشخاص و شرکت‌ها نیست؛ موضوع به یکی از مهم‌ترین مسائل مربوط به ساختار بودجه، رابطه دولت و بخش خصوصی و حتی آینده تولید تبدیل شده است. دولت از یک سو با کاهش یا محدود شدن برخی منابع سنتی درآمدی خود، نیاز بیشتری به درآمدهای پایدار دارد و از سوی دیگر، اقتصاد با مجموعه‌ای از محدودیت‌ها از جمله رکود، تورم، تحریم، کاهش قدرت خرید، اختلال در زنجیره تولید و آثار جنگ مواجه است. در چنین شرایطی، دستور اخیر مسعود پزشکیان برای بازنگری در معافیت‌های مالیاتی بنگاه‌های بزرگ و سودآور، بار دیگر بحث درباره نحوه توزیع بار مالیاتی در اقتصاد ایران را به مرکز توجه آورده است. رئیس‌جمهور در جلسه ۳۰ شهریور ۱۴۰۵ با تأکید بر تأمین منابع پایدار و جلوگیری از ایجاد ناترازی بودجه، دستور داد معافیت‌های مالیاتی بنگاه‌های بزرگ و سودآور اقتصادی از منظر انطباق با الزامات عدالت اقتصادی و ظرفیت تأمین مالی دولت مورد بازنگری قرار گیرد.این دستور را نمی‌توان صرفاً یک تصمیم برای افزایش مالیات چند بنگاه بزرگ تلقی کرد. مسئله مهم‌تر، تغییری است که طی سال‌های اخیر در ساختار درآمدی دولت اتفاق افتاده است؛ تغییری که در آن مالیات بیش از گذشته به ستون تأمین هزینه‌های عمومی تبدیل شده و همین موضوع، حساسیت نسبت به میزان، نحوه و محل وصول مالیات را افزایش داده است.

مالیات و ستون جدید دخل دولت
اقتصاد ایران سال‌ها به درآمدهای نفتی وابستگی بالایی داشت، اما کاهش دسترسی به منابع نفتی، تحریم‌ها و نوسانات درآمدهای ارزی باعث شده است دولت بیش از گذشته به درآمدهای مالیاتی تکیه کند. رئیس کل سازمان امور مالیاتی نیز پیش‌تر گفته بود مالیات سهم عمده‌ای در تأمین منابع عمومی و هزینه‌های جاری دولت پیدا کرده است؛ بر اساس اظهارات او، بیش از ۷۰ درصد مخارج جاری و حدود نیمی از منابع عمومی بودجه از محل مالیات تأمین می‌شود.این تغییر به خودی خود الزاماً مسئله منفی نیست. در بسیاری از اقتصادها، بودجه دولت بر پایه مالیات بنا شده و اتکا به درآمدهای پایدار مالیاتی می‌تواند وابستگی به منابع ناپایدار را کاهش دهد. مسئله از جایی آغاز می‌شود که افزایش سهم مالیات در بودجه بدون افزایش متناسب ظرفیت تولید، سرمایه‌گذاری و پایه‌های مالیاتی جدید اتفاق بیفتد.
در چنین شرایطی، دولت با یک دوگانه مواجه می‌شود: از یک طرف باید درآمد مالیاتی بیشتری وصول کند و از طرف دیگر نمی‌تواند آنقدر فشار را بر بنگاه‌های تولیدی و فعالان اقتصادی افزایش دهد که هزینه نهایی آن به کاهش تولید، کاهش سرمایه‌گذاری، افزایش قیمت کالاها یا خروج سرمایه منجر شود.بنابراین بحث اصلی دیگر این نیست که «آیا دولت باید مالیات بگیرد؟»؛ بحث این است که از چه کسی، بر چه مبنایی، با چه نرخ و با چه میزان معافیت مالیات گرفته شود.

نگاه آماری به درآمدهای مالیاتی
در لایحه بودجه ۱۴۰۵، مجموع درآمدهای مالیاتی و گمرکی حدود ۲۹۶۱ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شد که نسبت به سال ۱۴۰۴ حدود ۴۲ درصد افزایش داشت. در صورتی که مالیات بر واردات کنار گذاشته شود، رقم مالیات‌های داخلی به حدود ۲۷۳۰ هزار میلیارد تومان می‌رسید؛ یعنی رشد حدود ۵۰ درصدی نسبت به سال قبل داشته است. این ارقام مربوط به بررسی‌های انجام‌شده درباره لایحه بودجه است و نباید بدون تفکیک با همه ارقام نهایی قانون بودجه یکسان تلقی شود. در میان پایه‌های مالیاتی، اشخاص حقوقی جایگاه ویژه‌ای دارند. بر اساس گزارش‌های منتشرشده درباره بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵، مالیات اشخاص حقوقی حدود ۱۱۸۳ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود؛ رقمی که نسبت به سال قبل حدود ۴۶ درصد افزایش داشت. این رقم اهمیت زیادی دارد، زیرا اشخاص حقوقی بخش مهمی از اقتصاد رسمی را شامل می‌شوند؛ از شرکت‌های تولیدی و صنعتی گرفته تا شرکت‌های خدماتی و مجموعه‌های بزرگ اقتصادی. بنابراین وقتی دولت درباره بازنگری معافیت‌های مالیاتی بنگاه‌های بزرگ صحبت می‌کند، در واقع وارد یکی از حساس‌ترین بخش‌های نظام درآمدی کشور شده است؛ بخشی که هم ظرفیت بالایی برای درآمدزایی دولت دارد و هم در صورت سیاست‌گذاری نادرست می‌تواند با آثار مستقیم بر تولید و سرمایه‌گذاری مواجه شود.

جایگاه بنگاه‌های بزرگ در اقتصاد
بنگاه‌های بزرگ از چند جهت برای نظام مالیاتی اهمیت دارند. نخست اینکه حجم فعالیت اقتصادی آنها بالاست و بنابراین سود و گردش مالی آنها نیز در مقیاس بالاتری قرار دارد. دوم اینکه اطلاعات مالی شرکت‌های بزرگ نسبت به بسیاری از فعالیت‌های غیررسمی، قابلیت رصد بیشتری دارد. سوم اینکه تعداد محدودتری از مؤدیان بزرگ می‌توانند سهم قابل توجهی از درآمد مالیاتی را تأمین کنند. اما همین ویژگی یک خطر نیز ایجاد می‌کند: اگر دولت به جای گسترش پایه مالیاتی، شناسایی فرار مالیاتی و حذف معافیت‌های غیرهدفمند، عمده افزایش درآمد خود را از همان مؤدیان شفاف و بزرگ مطالبه کند، ممکن است بار مالیاتی در اقتصاد به شکل نامتوازن توزیع شود. در چنین وضعیتی، شرکتی که صورت‌های مالی مشخص دارد، حساب بانکی‌اش قابل رصد است و فعالیتش در سامانه‌های رسمی ثبت می‌شود، ممکن است بیش از فعالیتی که بخشی از درآمد آن خارج از تور مالیاتی قرار دارد، زیر فشار قرار گیرد. اینجاست که مفهوم «عدالت مالیاتی» اهمیت پیدا می‌کند. عدالت مالیاتی صرفاً به معنای افزایش مالیات بنگاه‌های بزرگ نیست. عدالت زمانی معنا پیدا می‌کند که مؤدیان در شرایط مشابه، رفتار مالیاتی مشابهی داشته باشند و در عین حال فعالیت‌های اقتصادی برخوردار از معافیت نیز بر اساس هدف مشخص، زمان‌بندی روشن و معیار قابل سنجش از این امتیاز استفاده کنند.
با این حال این سوال مطرح می‌شود که معافیت‌های مالیاتی اقدام درست یا نادرستی است؟ بر اساس علم اقتصاد؛ معافیت مالیاتی در ذات خود الزاماً امری منفی نیست. دولت‌ها در بسیاری از کشورها برای توسعه یک منطقه، حمایت از فعالیت‌های خاص، تشویق سرمایه‌گذاری یا ایجاد اشتغال، معافیت‌هایی در نظر می‌گیرند. مشکل زمانی ایجاد می‌شود که معافیت از یک ابزار سیاست‌گذاری به یک امتیاز دائمی تبدیل شود و مشخص نباشد آیا همچنان به هدف اولیه خود کمک می‌کند یا نه.
دستور پزشکیان برای بازنگری معافیت‌های بنگاه‌های بزرگ دقیقاً از همین منظر قابل توجه است. در گزارش جلسه دولت، هدف از بازنگری، بررسی میزان انطباق این معافیت‌ها با الزامات عدالت اقتصادی و ظرفیت‌های تأمین مالی دولت عنوان شده است. بنابراین بحث اصلی، بررسی دوباره منطق و کارکرد معافیت‌هاست، نه اینکه همه معافیت‌ها به صورت یکجا حذف شوند.
البته بحث مالیات در سال ۱۴۰۵ از یک جهت دیگر نیز پیچیده شده است. بخش مهمی از اهداف مالیاتی زمانی تعیین شد که هنوز آثار اقتصادی جنگ بر صنایع و زنجیره‌های تولید به شکل فعلی نمایان نشده بود. محمدهادی سبحانیان، رئیس وقت سازمان امور مالیاتی، در خردادماه نسبت به همین مسئله هشدار داد و خواستار بازنگری در هدف‌گذاری درآمدهای مالیاتی شد. او با اشاره به آسیب‌دیدگی برخی صنایع بزرگ، رقم حدود ۲۹۰۰ همتی پیش‌بینی‌شده را نیازمند تطبیق با شرایط جدید اقتصادی دانست. اهمیت این اظهارنظر در این است که از سوی متولی اصلی وصول مالیات مطرح شده است. به بیان دیگر، بحث فقط انتقاد فعالان اقتصادی از مالیات‌ستانی نیست؛ خود سازمان امور مالیاتی نیز پذیرفته بود که شرایط اقتصادی می‌تواند توان تحقق اهداف درآمدی را تغییر دهد. صنایع بزرگی مانند فولاد و پتروشیمی از جمله بخش‌هایی هستند که در ساختار مالیاتی اهمیت بالایی دارند. این صنایع علاوه بر تأمین بخشی از درآمدهای مالیاتی، نقش مهمی در صادرات، ارزآوری، اشتغال و زنجیره‌های تولید دارند.

آیا اهداف مالیاتی بودجه محقق می‌شود؟
سید محمدهادی سبحانیان رئیس کل سازمان مالیاتی به تازگی مجموع درآمد مالیاتی دولت در ۵ ماهه امسال را ۷۹۹ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان (حدود ۸۰۰ همت) اعلام کرده که از نظر میزان درآمد وصولی بیانگر رشد ۵۶.۲ درصدی نسبت به دوره مشابه سال گذشته است. رییس‌ کل سازمان امور مالیاتی تاکید کرده است که افزایش درآمدهای مالیاتی در حالی رخ داده که سازمان نه‌تنها فشار مضاعفی بر مؤدیان وارد نکرده، بلکه در بسیاری از موارد تلاش کرده با تمدید مهلت‌ انجام تکالیف مالیاتی، افزایش اختیارات مدیران استانی و تسریع در استرداد مالیات، همراهی بیشتری با فعالان اقتصادی داشته باشد.
با این حال، برآوردهای منتشرشده نشان می‌دهد با وجود این رشد، به دلیل شرایط خاص اقتصادی و آثار جنگ و محدودیت‌های اقتصادی، فاصله با ارقام پیش‌بینی‌شده در بودجه همچنان موضوع بحث است. این نکته از نظر سیاست‌گذاری بسیار مهم است. رشد ۵۶ درصدی وصول مالیات در ظاهر عدد بزرگی است، اما زمانی که اقتصاد با تورم بالا مواجه است، رشد اسمی درآمدهای مالیاتی لزوماً به معنای افزایش واقعی ظرفیت مالیاتی اقتصاد نیست. اگر قیمت کالاها و خدمات، دستمزدها و گردش مالی بنگاه‌ها افزایش پیدا کند، بخشی از رشد درآمد مالیاتی می‌تواند ناشی از همین افزایش‌های اسمی باشد. بنابراین برای سنجش موفقیت نظام مالیاتی، صرفاً نباید پرسید «چقدر بیشتر مالیات وصول شده است؟»
آنگونه که سازمان امور مالیاتی اعلام کرده، در ۴ ماهه نخست امسال درآمد دولت از محل مالیات بر حقوق کارمندان اعم از کارکنان بخش‌های عمومی (دولتی) و خصوصی ۶۹.۵ همت بوده است حال آنکه کل درآمد مالیاتی در ۴ ماهه امسال ۵۷۷.۶ همت اعلام شده که ۱۲ درصد این رقم (درآمدهای مالیاتی ۴ ماهه امسال) از محل مالیات بر حقوق کارمندان بوده است. هرچند هنوز جزئیات درآمدهای مالیاتی پنج ماهه نخست امسال منتشر نشده است.

مالیات بر تولید
یکی از مباحث مطرح در بررسی بودجه ۱۴۰۵، نحوه برخورد با مالیات اشخاص حقوقی و شرکت‌های تولیدی بود. بر اساس گزارش‌های منتشرشده درباره لایحه، مالیات اشخاص حقوقی به حدود ۱۱۸۳ هزار میلیارد تومان رسید و رشد حدود ۴۶ درصدی برای آن در نظر گرفته شد. همچنین در تحلیل‌های مربوط به لایحه، موضوع تغییر مشوق مالیاتی شرکت‌های تولیدی نیز مورد توجه قرار گرفت. این مسئله در شرایطی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که دولت همزمان به دنبال افزایش تولید و رشد اقتصادی است. اگر شرکت تولیدی برای سرمایه‌گذاری جدید، توسعه خط تولید یا نوسازی تجهیزات با منابع محدودی مواجه باشد، سیاست مالیاتی باید به گونه‌ای طراحی شود که میان «درآمد مالیاتی امروز» و «ظرفیت اقتصادی فردا» تعادل ایجاد کند. در غیر این صورت ممکن است دولت بخشی از درآمد مورد نیاز خود را در کوتاه‌مدت به دست آورد اما در بلندمدت، از محل کاهش سرمایه‌گذاری و تولید، بخشی از پایه مالیاتی آینده خود را از دست بدهد. حال این سوال مطرح است که آیا بنگاه بزرگ باید بیشتر مالیات بدهد؟ پاسخ این پرسش را نمی‌توان صرفاً با اندازه بنگاه تعیین کرد. بنگاه بزرگ الزاماً به معنای بنگاه با سود بالاتر نیست و شرکت بزرگ ممکن است در یک سال خاص به دلیل شرایط بازار، کاهش صادرات، آسیب زیرساختی یا افزایش هزینه‌ها با زیان مواجه شود. از سوی دیگر، بنگاهی که سود قابل توجهی ایجاد می‌کند اما به دلیل یک معافیت قدیمی از پرداخت بخشی از مالیات معاف است، طبیعتاً با پرسش درباره استمرار آن معافیت مواجه خواهد بود. بنابراین معیار مناسب باید ترکیبی از سودآوری، نوع فعالیت، میزان سرمایه‌گذاری، اشتغال، صادرات، ارزش افزوده، استفاده از منابع عمومی و هدف اولیه معافیت باشد. بازنگری در معافیت‌های مالیاتی بنگاه‌های بزرگ می‌تواند یک نقطه شروع باشد، اما به تنهایی پاسخ مسئله مالیاتی کشور نیست. اصلاح واقعی نیازمند یک نقشه جامع است؛ نقشه‌ای که در آن مشخص شود چه مقدار از اقتصاد در تور مالیاتی قرار دارد، چه میزان فرار مالیاتی وجود دارد، ارزش واقعی معافیت‌های مالیاتی چقدر است، کدام معافیت‌ها به اشتغال و سرمایه‌گذاری منجر شده‌اند و کدام معافیت‌ها دیگر کارکرد اولیه خود را ندارند. همچنین باید روشن شود چه مقدار از درآمدهای مالیاتی از تولید، چه مقدار از مصرف، چه مقدار از درآمد و چه مقدار از فعالیت‌های اقتصادی غیرمولد دریافت می‌شود. بدون چنین تصویری، افزایش رقم مالیات در بودجه صرفاً یک هدف عددی خواهد بود.

سخن آخر
دستور پزشکیان برای بازنگری معافیت‌های مالیاتی بنگاه‌های بزرگ در شرایطی مطرح شده که دولت بیش از گذشته به مالیات برای تأمین منابع خود وابسته است، اما همزمان ظرفیت اقتصادی بسیاری از بنگاه‌ها تحت فشار قرار دارد. از یک سو، ارقام بودجه ۱۴۰۵ نشان می‌دهد انتظار دولت از درآمدهای مالیاتی به شکل قابل توجهی افزایش یافته است؛ از سوی دیگر، رئیس سازمان امور مالیاتی نسبت به ضرورت تطبیق اهداف با شرایط جدید اقتصاد هشدار داده و عملکرد پنج‌ماهه نیز نشان می‌دهد رشد وصول مالیات بالا بوده، اما بحث تحقق کامل اهداف همچنان مطرح است. در این میان، بنگاه‌های بزرگ به دلیل سهم مهم خود در اقتصاد رسمی و درآمدهای مالیاتی، در مرکز توجه قرار گرفته‌اند. اما تصمیم درباره آنها باید میان دو هدف تعادل ایجاد کند: تأمین درآمد پایدار برای دولت و حفظ ظرفیت تولید اقتصاد. اگر معافیت‌های غیرهدفمند حذف شوند، پایه مالیاتی گسترده‌تر شود و فرار مالیاتی کاهش یابد، افزایش درآمد دولت می‌تواند از مسیر اصلاح ساختار اتفاق بیفتد. اما اگر افزایش درآمد عمدتاً از همان مؤدیانی مطالبه شود که اکنون در تور مالیاتی قرار دارند، خطر انتقال فشار به تولید و سرمایه‌گذاری وجود خواهد داشت.
به همین دلیل، اهمیت تصمیم اخیر دولت بیش از خودِ عبارت «بازنگری معافیت‌های مالیاتی» است. مسئله اصلی این است که آیا این بازنگری به سمت شفاف‌تر شدن نظام مالیاتی و توزیع عادلانه‌تر بار مالیاتی خواهد رفت یا صرفاً به افزایش درآمد کوتاه‌مدت دولت منتهی می‌شود.
اقتصاد ایران اکنون به درآمد مالیاتی نیاز دارد، اما همزمان به تولید، سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی نیز نیازمند است. این دو هدف الزاماً در مقابل یکدیگر نیستند؛ مشروط بر اینکه سیاست مالیاتی به جای افزایش فشار بر بخش شفاف اقتصاد، بر گسترش پایه مالیاتی، مقابله با فرار مالیاتی، ارزیابی واقعی معافیت‌ها و کاهش هزینه‌های غیرضروری دولت متمرکز شود. در نهایت، مسئله مالیات دیگر فقط مسئله سازمان امور مالیاتی یا وزارت اقتصاد نیست؛ مالیات به بخشی از معادله اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده است. دولت برای تأمین منابع پایدار به آن نیاز دارد، بنگاه‌ها برای ادامه تولید باید توان پرداخت داشته باشند و جامعه نیز نیازمند آن است که بداند بار تأمین هزینه‌های عمومی چگونه میان بخش‌های مختلف اقتصاد توزیع می‌شود.