محمد آخوندپور امیری
پژوهشگر مسائل ایران
بازخوانی تاریخی فرایند توسعه در کشورهای پیشرفته، بیش از آنکه ما را صرفاْ مسحور ظواهر و تجلّیات این امر سازد و به نوعی ما را درگیر توسعه به مثابه فُرم کند، باید دربرگیرنده پی بردن به کُنه معرفت شناسانه چگونگی شکل گیری توسعه به عنوان الزام اولیه رشد و آبادانی در چنین کشورهایی باشد. به این اعتبار درک این مسئله ما را متوجه یک موضوع به غایت مهم خواهد ساخت و آن الزامات توسعه است. به همین بهانه، در این مقاله پیرامون سیاست های آموزشی بعنوان یکی از ضروریات و الزامات توسعه سخن خواهیم گفت و با بهره گیری از داده های آماری، وضعیت آن را در ایران امروز مورد بررسی قرار خواهیم داد.
آموزش، نه صرفاْ بعنوان یک عنصر آگاهی بخش، فروزنده اذهان و رهایی بخش آحاد ملت از چاه ظلمانی جهل و نادانی، بلکه بعنوان یکی از دهها آجری است که بر دیوار اراده آدمیان جهت رسیدن به توسعه، رشد و بالندگی چیده می شود و هارمونی این آجرها در کنار یکدگیر، ساختمانی شیک و چشم نواز را برخواهد ساخت که نامش را توسعه یافتگی می توان نهاد. سیاستگذاری آموزشی مستعد اثرگذاری چشمگیر بر دستاوردهای توسعه است. متون موجود در باب نقش آموزش در موفقیت کشورهای تازه صنعتی شده (به ویژه اقتصادی)، جزئیات بیشتری در اختیار می‌گذارد. مطالعات مذکور نشان می دهد که دول توسعه گرا سهم نسبتاْ زیادی از درآمد ملی خود را به امر آموزش اختصاص داده بوده اند که میزان آن در پیوند با روند رشدشان به سرعت افزایش یافته است. در عین حال تاکید آنها طی این اقدام بیش از آموزش عالی، بر آموزش پایه است. نظام آموزشی این کشورها مکمل مناسبی را برای دیگر عوامل در راستای ارتقای بهره وری، کارایی و رشد فراهم آورده اند. در کشورهای توسعه یافته، گسترش تدریجی نظام آموزشی رقابتی و شایسته سالار به ابزار اصلی تحرک اجتماعی-اقتصادی تبدیل شده که بالقوه تمامی اعضای جامعه را دربر می‌گرفته است.
کنشگران این حوزه خاطرنشان می‌کنند که دسترسی به آموزش در زمره حقوق بشر و دارای ارتباطی تنگاتنگ با شهروندی و مردم سالاری است. به هر روی آموزش بخش مهمی از سیاستگذاری اجتماعی را تشکیل می‌دهد؛ از آنجا که پیوندهای گسترده ای با جنبه های مختلف توسعه و نقش برجسته ای در کاهش نابرابری های اجتماعی و اقتصادی و سایر اشکال نابرابری دارد. می توان چنین استدلال کرد که سیاستگذاری اجتماعی باید بکوشد تا دسترسی برابر به آموزش با کیفیت را (با اولویت بخشی به سطوح پیش دبستانی، ابتدایی و متوسطه) برای همه اعضای جامعه (فارغ از جنسیت یا پیشینه های اقتصادی، اجتماعی، قومی و مذهبی) تضمین کند.
به این منظور آموزش دارای کارویژه های کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت خواهد بود. در کوتاه مدت به دنبال آگاهی فرد فرد افراد جامعه است، میان مدت به دنبال حل مسئله های محلی و منطقه ای و بلند مدت بدنبال طرح ریزی برنامه رشد و پیشرفت کشور است. در همین ارتباط نهادهایی که متولی امر توسعه هستند از اهمیت بالقوه ای برخوردار خواهند بود. در برخی کشورها دولت و در برخی دیگر دولت در کنار بازار متولی امر توسعه اند. همچنین نهادهای مدنی نیز می توانند یاری گر دولت و بازار در نیل به اهداف توسعه ای باشند.
با این مقدمه می توان اذعان کرد که بررسی نهاد آموزش در ایران، قطعاْ نتایج مهم و قابل اتکایی را متوجه این مسئله خواهد ساخت که آیا فرآیندها و سیاست های آموزشی در ایران در راستای اهداف توسعه محور بوده اند و یا خیر. در همین ارتباط با بهره گیری از داده ها، پیمایش ها و پژوهش ها، به نتایج معناداری خواهیم رسید. کشورهای خاورمیانه اغلب به دلیل بهره وری ناکافی از سرمایه‌گذاری های خود در آموزش و عدم پاسخگویی به نیازهای بازار مورد انتقاد قرار گرفته اند. براساس محاسبات انجام شده، سهم سرمایه انسانی از ثروت کل در خاورمیانه کمتر از دیگر مناطق جهان است. گزارش بانک جهانی چالش های عمده نظام آموزشی در خاورمیانه را در قالب چهار مجموعه تنش بدین شرح صورتبندی کرده است: تنش بین مدرک‌گرایی و مهارت های واقعی؛ تنش بین اهداف انظباطی و نیاز به تفحص؛ تنش بین کنترل و استقلال و تنش بین سنت و مدرنیته.
آموزش مدرن در آغاز در سطح عالی به ایران وارد شد، نه در سطوح ابتدایی و متوسطه؛ توضیح آنکه دارالفنون به اهتمام امیرکبیر، صدراعظم اصلاح طلب اوایل قرن سیزده شمسی، به مثابه موسسه آموزش عالی در تهران بنیان گذاشته شد. تاسیس دبستان به شیوه مدرن تنها چند دهه بعد میسر شد و مرهون تلاش های منورالفکرهای اصلاح طلبی بود که مخالفانی در سایر گروه های ذی نفوذ اجتماعی نیز داشت. تلاش هایی از این دست در پیوند با جنبش مشروطه و از طریق گنجاندن مواد ویژه ای در متمم قانون اساسی به اوج رسید؛ موادی که ناظر بر تاسیس مدارس رایگان توسط دولت و همچنین وزارت معارف بود. متعاقبا وزارت معارف و شورای معارف تاسیس شد و ضوابط مورد نیاز نیز به تصویب قوه مقننه رسید. اما کمبود بودجه و پرسنل در کنار آشفتگی های سیاسی و سایر موانع، مانع از هرگونه تغییر سریع در نظام آموزشی ایران می شد. شرایط در دوران دولت سازی سلطنت پهلوی اول (رضاشاه) تغییر کرد. آموزش ابتدایی و متوسطه از طریق وضع قوانین جدیدی درباره نظام متمرکز، برنامه درسی یکسان، بودجه کافی دولتی برای مدارس، آموزش معلمان و استخدام کارکنان مورد حمایت قرار گرفت. اینها همه باعث شد نظام آموزشی طی دو دهه منتهی به ۱۳۲۰ گسترش یابد.
در سال ۱۳۲۲ قوانین محکم تری برای آموزش رایگان و اجباری به تصویب رسید. علیرغم شرایط نامناسب اقتصادی ایران که تا اواخر دهه ۱۳۳۰ ادامه داشت، بودجه آموزش و پرورش به تدریج رشد کرد و میزان آن (به ویژه در دوره نخست وزیری دکتر محمد مصدق) قابل توجه شد. در عین حال تصویب چارچوب قانونی تاسیس مدارس خصوصی که سابقه آن به اواسط دهه ۱۳۳۰ بر می‌گردد نشان از طرز فکری طبقاتی داشت. در دهه ۱۳۴۰ رویکرد سازمان برنامه نسبت به آموزش، شامل واگذاری مسئولیت و همچنین ایجاد امکان برای تحصیل کودکان طبقات مرفه در مدارس خصوصی بود. در همان زمان دولت از طریق ایجاد سپاه دانش، در کنار سپاه بهداشت و سپاه ترویج روستایی به منزله بخشی از بسته اصلاحات موسوم به انقلاب سفید، موفق به گسترش آموزش در روستاها شد. علاوه بر این، افزایش درآمدهای نفتی کشور در دهه ۱۳۵۰ به دولت اجازه داد تا بودجه برنامه های آموزشی خود را به سرعت اقزایش دهد.
بررسی هزینه های دولت از بودجه عمومی در امر آموزش در سالهای پس از پیروزی انقلاب، نتایج قابل تاملی را آشکار می سازد. بیشترین مقدار نسبت هزینه های دولت جهت آموزش به تولید ناخالص داخلی (۷.۱ درصد) در سال تحصیلی ۶۱-۱۳۶۰ ثبت شده است که عمدتاْ منعکس کننده کاهش تولید ناخالص داخلی به علت وقوع جنگ ایران و عراق است. تا سال ۱۳۶۴ این رقم به زیر ۳.۵ درصد رسید و تا اواخر دهه هشتاد شمسی در محدوده ۴ درصد در نوسان بود. بعد از آن هم کاهش پیدا کرد و تا سال ۱۳۹۴ به زیر ۲.۸ درصد تنزّل یافت. به رغم بهبود وضعیت، نسبت هزینه های دولت جهت آموزش به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۹۷ همچنان زیر ۴ درصد بوده است. این نتایج خود نشانگر آن است که هزینه کرد دولت در بخش آموزش، نسبتی منطقی با فرایند آموزش نداشته است.
سهم مجموع آموزش پیش دبستانی، ابتدایی و متوسطه در بودجه عمومی پس از اوایل دهه ۱۳۷۰ دچار کاهش زیادی شده است. روند کاهشی سهم آموزش (به ویژه در دهه های ۱۳۸۰ و ۱۳۹۰) برجسته بوده است. این روند کاهشی با تغییرات جمعیتی کشور رابطه معناداری نداشته است. برای مثال در سال ۱۳۷۰ تعداد دانش آموزان نزدیک به ۱۵٫۶ میلیون نفر و سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومی ۱۹٫۳ درصد بوده است. در سال ۱۳۷۸ این سهم به ۱۵ درصد کاهش یافته، در حالی که تعداد محصلان به ۱۷٫۷ میلیون افزایش یافته است. در سال ۱۳۸۹، ۱۰٫۳ درصد از بودجه عمومی۰۰۰,۵,۲۰۰,۰۰۰ میلیارد ریالی به آموزش حدود ۱۴ میلیون دانش آموز اختصاص یافته است. کاهش سالانه سهم آموزش در بودجه عمومی رابطه معناداری با میزان درآمدهای دولت هم نداشته است. در برخی سال ها به رغم افزایش درآمد دولت، سهم بودجۀ آموزش و پرورش کاهش یافته است. علاوه بر سهم آموزش از بودجه عمومی، سرانه هزینه دانش آموزی به قیمت ثابت از منابع دولتی نیز روند کاهشی داشته است. مخارج دولت برای هر دانش آموز در دوره های ابتدایی و متوسطه در حال حاضر از نظر استانداردهای بین المللی بالا نیست.
مولفه دیگری که در حوزه نظام آموزش می توان از آن سخن گفت خصوصی سازی آموزش و تاثیر آن در تعمیق نابرابری است. مدارس غیر دولتی خصوصاً در شهرهای بزرگ به سرعت در سال های پایانی دهه ۱۳۸۰ گسترش یافتند، به طوری که در برخی مناطق کلان شهرها، دسترسی به آموزش رایگان بسیار محدود شد. طی دهه یادشده، تعداد مدارس عادی کاهش یافت که بخشی از آن به دلیل کاهش جمعیت دانش آموزی ناشی از تغییرات جمعیتی بود. در عین حال رشد منفی تعداد مدارس دولتی از اوایل دهه ۱۳۹۰ (به رغم روند افزایشی جمعیت دانش آموزی) از عقب نشینی بخش عمومی حکایت دارد. براساس سالنامه آماری آموزش و پرورش، سهم مدارس غیر دولتی از کل مدارس در بازه زمانی اواسط دهه ۱۳۷۰ تا اواسط دهه ۱۳۹۰ از کمتر از ۵ درصد به بیش از ۱۶ درصد رسیده است. در حالی که تعداد مدارس غیر دولتی در سال ۱۳۷۴ حدود ۲۰۰ باب بوده، در اواسط دهه ۱۳۹۰ به ۱۷ هزار و ۵۶۰ باب رسیده است. سهم دانش آموازن مدارس غیر دولتی از کل دانش آموزان نیز از ۳٫۷ درصد به ۱۲٫۹ درصد در این بازه زمانی افزایش یافته است. افزون بر این طرح برون سپاری آغاز شده در سال تحصیلی ۱۳۹۳-۱۳۹۴ خصوصی سازی پنهان و آشکار را به قیمت تضعیف آموزش عمومی رایگان تسریع کرده است.
در برخی کشورها خصوصی سازی آموزش و پرورش به قصد افزایش آزادی، خودمختاری، تمرکززدایی یا کارآمدی توجیه شده است، ولی کمتر می توان چنین اهدافی را در روند خصوصی سازی ایران مشاهده کرد و با شرایط ایران متناسب دانست. همچنین خصوصی سازی از هدف جبران کسری بودجه فراتر رفته و به مدارس اجازه داده تا به عنوان سرمایه گذار خصوصی به اشکال مختلف دنبال کسب درآمد باشند. براساس گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۷، ادارات آموزش و پرورش استان ها طی سال های ۱۳۹۶ و ۱۳۹۷ جهت تغییر کاربری، ۱.۵ میلیون متر مربع از فضای آموزش را به منظور استفاده تجاری درخواست داده اند.
در نهایت باید اذعان کرد که براساس آنچه بیان شد و آمارهایی که ارائه گردید، روند نظام آموزشی در ایران و سیاست های آموزشی دولت، نه تنها نسبت معناداری با فرآیند توسعه نداشته، بلکه هزینه کرد و عدم تثبیت سیاست های آموزشی توسعه محور (براساس الگوی مشخص و نهادینه)، نظام آموزشی در ایران را با بحران های عدیده ای مواجه ساخته است. از سوی دیگر، رشد خصوصی سازی نظام آموزشی در ایران، به جای آنکه تسهیل گر فرایند توسعه و پیشرفت باشد، به تعمیق نابرابری، افزایش بی عدالتی آموزشی، کالایی سازی آموزش و تبدیل شدن نهاد آموزش به بنگاه خصوصی درآمد زایی منجر شده است. عوامل یادشده همگی نشان می دهد که سیاست های کلان آموزشی در ایران (بخصوص در حوزه آموزش پایه) دچار بحران های عدیده ای است که چنانچه راهکارهای فوری و علمی پیرامون آن اندیشیده نشود، منجر به تسریع و تعمیق بحران های عدیده در لایه های اجتماعی جامعه خواهد شد.
